Når statistikk blir politikk

Om KOSTRA og norsk bibliotekstatistikk

Intet er så stille som snø. Og intet er så kjedelig som statistikk.
Men så kom KOSTRA.

Av Tord Høivik,
førsteamanuensis ved Høgskolen i Oslo (Bibliotek- og in formasjonsfag)

Folkebibliotekene har i praksis tre store oppgaver. De låner ut bøker og andre medier, de svarer på spørsmål fra brukerne, og de fungerer som møteplasser for lesning, læring, kultur og sosial integrering. De tilbyr, med andre ord, utlån, referansetjenester og et sosialt sted å være.
Dagens bibliotek er formet av gårsdagens samfunn. Vi forbinder fortsatt folkebiblioteket med 1800-tallets ideer om folkeopplysning. Alle mennesker skal ha gratis adgang til informasjon, kunnskap og kultur – i hvert fall den delen av kulturen som formidles i skriftlig form. Disse godene, mener vi, styrker demokratiet og det sosiale fellesskapet – og bidrar til samfunnets kulturelle utvikling.
Men dagens bibliotek er også under press. I en rekke land forteller bibliotekstatistikken at utlånet og antall referansespørsmål er på vei nedover. Samtidig stiller stat og kommune større krav. Den raske omstillingstakten i privat sektor virker tilbake på offentlig sektor. Private virksomheter blir belønnet eller straffet av markedet. De ytre kravene blir en spore til endring. Offentlige virksomheter har tradisjonelt hverken blitt belønnet eller straffet for sine resultater. Det har bidratt til stabilitet – men også til konservatisme og treghet.
I den "nye offentlige økonomi" er effektivitet et nøkkelbegrep. Institusjonene blir bedt om å kvantifisere og måle alle vesentlige størrelser. Det de forbruker av ressurser blir sammenholdt med det de tilbyr av ytelser. Stat og kommune lager belønningssystemer som etterligner markedet. Både skoleverket og helsevesenet, sosiale og tekniske tjenester må bevise sin effektivitet – eller avsløre sin ineffektivitet. De dyktige belønnes – og de mislykte må blø.

Folkebibliotekene og KOSTRA
På markedet er bedriftens overskudd både et tegn på effektivitet og belønningen for effektivitet. Offentlig virksomhet fungerer ikke slik. Belønningen skjer over budsjettet. Men hvordan skal effektiviteten måles?
KOSTRA er et informasjonssystem for offentlig sektor. KOSTRA gjør det lett å sammenlikne kommunene med hverandre. Alle norske kommuner må levere standardiserte data om sin virksomhet til Statistisk Sentralbyrå. Det gjelder også data om bibliotekene.

Byrået gjør alle opplysningene tilgjengelige på internett. Hvem som helst kan gå inn på KOSTRA-sidene. Her kan du selv velge ut:
1. de kommunene du vil sammenlikne
2. de sektorene du vil se på – f.eks. kultur eller utdanning eller helse
3. de variablene du vil se på – f.eks. bokutlån og antall innbyggere
4. de årene du vil sammenlikne
Du trykker på en knapp – og får raskt opp en tabell som viser alle opplysningene du har bedt om. Du kan også lagre tabellen på din egen PC, f.eks. som et regneark, slik at du kan bearbeide den videre.

Hva betyr KOSTRA?
Som statistisk tjeneste ligger KOSTRA i verdensklasse. KOSTRA-tallene er detaljerte, mangesidige og glimrende organisert. De er fritt og gratis tilgjengelige, og brukeren kan selv generere de tabellene hun er interessert i. Men det er verdt å huske på at all statistikk har politiske konsekvenser. Det du kan måle, kan du også slå i bordet med.
KOSTRA betyr at alle interesserte lett kan undersøke kommunenes sterke og svake sider. For Norges rådmenn er KOSTRA et unikt planleggingsverktøy. Nå kan de sjekke all kommunal virksomhet med noen få og enkle grep. Derfor er KOSTRA på rask vei inn i budsjettprosessen.
For seriøse politikere blir kjennskap til KOSTRA en nødvendig del av "yrket". Dersom de skal styre kommunene, må de forstå instrumentene på dashbordet. Det samme gjelder de ansatte i kommunene. Det er deres innsats som måles.
På sikt må alle som vil diskutere kommunal politikk forholde seg til denne databasen. KOSTRA blir vårt felles faktagrunnlag. På mange områder vil KOSTRA bety at synsing erstattes med viten. Våre samtaler om politikk blir bedre forankret. Men de blir også mer krevende. KOSTRA er et stort, tungt og mangfoldig verktøy. Vi må lære å håndtere øksa før vi hogger løs på nærmeste gran.
Som statistiker er jeg imponert over KOSTRA. Men jeg ser også problemer – spesielt i startfasen. Når vi måler en tjeneste, er det lett å glemme det vi ikke måler. Selv om KOSTRA måler mange sider av kommunenes virksomhet, måler den ikke alle. For bibliotekene betyr dette at mange tjenester ikke fanges opp av KOSTRA.

I KOSTRA-systemet, som kommunene i økende grad bruker i sin planlegging, skal alle viktige kommunale tjenester bli målt, sammenliknet og vurdert. De som framstår som effektive, vil ha gode argumenter for økte bevilgninger. De som står svakt, vil få marsjordre: det som andre klarer, må dere også få til! Også folkebibliotekene blir målt. Og her kommer vi til kjernen.
Eetter hvert som den "nye offentlige økonomi" blir mer innarbeidet, vil også bibliotekene bli sammenliknet og vurdert. Bibliotekstatistikken blir et styringsinstrument. Og da er det viktig at statistikken gir et korrekt og balansert bilde av bibliotekenes virksomhet.
Det er krevende å lage gode belønningssystemer – altså systemer som både måler og belønner . Hvis målesystemene er for enkle, blir institusjonene ensidige. Vi trenger ikke bare målstyring – vi trenger balansert målstyring. Systemet må dekke alle typer tjenester vi ønsker å tilby – og må belønne dem ut fra hva det kosater å produsere dem. Hvis systemet ikke er godt tilpasset, vil institusjonene satse på billige tjenester med høy avkastning – selv om stat og kommune egentlig ønsker et bredere spektrum av tilbud. Vi gjør det vi blir honorert for.

Er det bare utlånet som teller?
Når det gjelder bibliotekene, er KOSTRA lite utviklet. Foreløpig er det bare utlånet som teller. Utlån per innbygger og utlån per årsverk blir dermed de viktigste indikatorene. Hvis utlån er det eneste viktige mål for virksomheten, bør vi prioritere utlån foran alt annet. Andre aktiviteter – som klassebesøk, brukeropplæring, IT og referansearbeid – bør skyves til side.
I Norge er det få politikere som ønsker en slik utvikling. Høye utlånstall er en god ting, men det å låne ut bøker er ikke den eneste oppgaven bibliotekene har. For å påvirke beslutningsprosessen, må imidlertid de andre oppgavene også tas med i KOSTRA. Tjenestene må defineres, konkretiseres og registreres. Det er ikke nok å be bibliotekene legge mer vekt på leksehjelp, studiestøtte, lesestimulering eller internettopplæring. Tiltakene må også telles og måles. Hva koster tjenesten? Hvilke resultater blir oppnådd?

Målbare tjenester
KOSTRA omfatter foreløpig disse tallene for bibliotek:
1. Årsverk i alt bibliotek
2. Netto driftsutgifter bibliotek
3. Totalt utlån alle medier
4. Total bokbestand
Av disse fire tallene er informasjon om bokbestanden i seg selv lite nyttig. Det som teller for publikum er antall interessante og etterspurte bøker. Mange norske bibliotek har store lagre av ukurante bøker. De fyller opp i statistikken, men gir ingen nytteverdi for brukerne.
For utlånet gir KOSTRA også tall for undergrupper: barnebøker, voksenbøker, av lydbøker, CD-rom, musikkinnspillinger, og videoprogrammer. Når det gjelder samlingen, har KOSTRA tall for barnebøker og for voksenbøker.
I selve bibliotekstatstikken finnes det viktige opplysninger om tjenestene, som ikke er tatt med i KOSTRA. Jeg nevner:
1. Åpningstid (timer per uke)
2. Utgifter til media
3. Personalets tilgjengelighet for publikum (i % av samlet arbeidstid)
4. Antall PC-er for publikum
5. Antall arrangementer
6. Antall besøk i alt
7. Antall referansespørsmål
Faktor 1-5 påvirker besøket og dermed utlånet. Åpningstid og mediabudsjett har trolig mest å si for utlånet. At biblioteket er åpent og tilgjengelig, spesielt om ettermiddagen (kl. 17 og utover), er en forutsetning for å bli brukt. Men publikum må også få adgang til den litteraturen de er interessert i.
Det er den aktuelle litteraturen som bestemmer samlingens kvalitet. Lave bevilgninger skaper huller og en ubalansert samling. Gratisbøkene fra kulturfondet, i hovedsak norsk skjønnlitteratur, vil fortsatt stå på hyllene. Men aktuelle oppslagsverk, faglitteratur og oversatt skjønnlitteratur vil mangle.
Tallene for arrangementer, besøk og (spesielt) referansespørsmål kan være nokså usikre. De færreste bibliotek har gode rutiner for å registrere slike opplysninger. Automatiske tellere fanger opp alle personer som passerer et visst punkt. Tallene må selvsagt halveres (personer går både inn og ut), men det finnes flere feilkilder – fra ivrige vaktmestre til barn som leker med apparatet.
Statistikk over arrangementer krever samme definisjon av begrepet "arrangement". Det samme gjelder – i ennå høyere grad – begrepet "referansespørsmål". Tjenestene er populære. Det er heller ingen tvil om at folkebibliotekene bruker mye tid og energi på disse oppgavene. Men å måle dem krever mer innsats enn det vi bruker i dag.

Tjenester som ikke blir målt
De fleste bibliotek leverer tjenester som ikke blir tallfestet. Noen av dem finner sted på det fysiske biblioteket – f.eks. råd om passende bøker, utstillinger og IKT-veiledning. Andre formidles – i økende grad – digitalt. Når bibliotekene publiserer lokalhistorisk materiale (f.eks. eldre fotografier) og lager lenkesamlinger om aktuelle temaer på nettet, bruker de sin tid og kompetanse på å gi brukerne enkel adgang til verdifulle ressurser. Men hittil har bare noen få norske folkebibliotek prøvd å måle bruken av slike webbaserte tjenester.
Både utviklingen av WWW, og informasjonspolitikken i staten, innebærer at digitale og virtuelle tjenester vil bli en økende del av tilbudet. Brukerne ønsker døgnkontinuerlig informasjon: 24 timer i døgnet, 7 dager i uka, 365 dager i året. Etter hvert som bibliotekene bruker mer ressurser på tjenester brukerne kan utnytte hjemmefra, blir det viktig å måle besøkstallene på nettet. De virtuelle tjenestene er (minst) like nyttige som de fysiske, som krever at folk oppsøker bibliotekets lokaler. På sikt bør også disse tallene inn i KOSTRA.

Tall er også tekst
De fleste bibliotekarer er bokmennesker. De liker å omgås tekster.
Noen vil grave seg ned i bokbingene, som litterære onkel Skruer. Mens stormen hyler der ute, kan de fråtse, velte, drukne seg i bøker. Det er dem en fryd å lese, ordne, katalogisere, klassifisere. Andre er formidlere. De vil bringe bøkene ut til folket, til de åndsforlatte vikinger som herjer over dette værbitte skjelett av en kulturnasjon.
KOSTRA betyr at en ny stamme får innpass i bibliotekene. Det er tallmenneskene som kommer, med regneark i baklomma og styringsindikatorer i blikket. Det jeg sier, er: ta godt i mot dem. Lær deres språk. Forstå deres modeller. Selv er jeg av blandingsrase, med dype røtter i begge stammer. Tallfolket kan ikke stenges ute. Jeg kjenner mine pappenheimere. Men de kan møtes med samme mynt. Når de griper til statistikk, må de møtes med statistiske resonnementer. Og litteratene kan gjerne huske på at tall må tolkes. De hermeneutiske prinsipper gjelder fortsatt. Også tall er tekst.

Tord Høivik arbeider ved Høgskolen i Oslo (HiO), avdeling for journalistikk, bibliotek- og informasjonsfag. Han underviser i organisasjon, ledelse, vevdesign og metodefag.

KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjonen om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere både nasjonalt og lokalt. Informasjonen skal gi bedre grunnlag for analyse, planlegging og styring, og herunder gi grunnlag for å vurdere om nasjonale mål oppnås.
KOSTRA skal forenkle rapporteringen fra kommunene til staten ved at data rapporteres bare en gang, selv om de skal brukes til ulike formål. All rapportering fra kommunene til Statistisk sentralbyrå (SSB) skjer ved elektronisk datautveksling