Gratisprinsipp til besvær?

Av Pål Knudsen og Svanhild Aabø

Forslag om brukerbetaling i folkebibliotek, om at det skal kunne avkreves gebyrer for å finansiere enkelte av folkebibliotekenes tjenester, kommer fram i debatten med ujevne mellomrom – siden bibliotekene og kommunene sliter med vedvarende dårlig økonomi. Forslagene framsettes imidlertid uten at det er kjent hvilke brukere som vil rammes av en slik ordning, og uten at det er gjort forsøk på å finne ut hvordan gebyrene vil ramme disse brukerne. Denne artikkelen viser hvilke velferdsvirkninger innføring av brukerbetaling på en bibliotektjeneste vil få, basert på en samfunnsøkonomisk analyse i en fersk hovedfagsoppgave.

I Kulturmeldingen (1) heter det: ”Departementet gav i ABM-meldinga uttrykk for at utlån frå folkebiblioteka skal vera gratis, og at det ikkje er aktuelt å skipla dette hovudprinsippet, men meinte at det likevel burde vurderast å justera folkebiblioteklova slik at det vart høve til å ta betalt for skreddersydde datatenester og informasjonsanalysar som ikkje hadde interesse for andre enn den som tingar tenesta. Dette vart eit omstridt spørsmål i Stortinget” (s. 171). Her er det altså såkalte ”skreddersydde informasjonstjenester” det vurderes å innføre gebyrer på. De er kjennetegnet ved at mangebruk av tjenestene ikke er mulig.

De som ønsker å åpne for betaling av enkelte bibliotektjenester, argumenterer med at hensikten ikke er å oppnå økonomiske gevinster, men at målet snarere er å brukerfinansiere en tjeneste det er kostbart å tilby. Tanken er at dette vil frigjøre midler som kan benyttes til å styrke bibliotekenes øvrige tjenester. Effekten av dette reiser interessante problemstillinger, ikke minst med tanke på den omfordeling av ressurser som da vil finne sted.

I en nylig publisert hovedfagsoppgave (2) er innføring av brukerbetaling i norske folkebiblioteker analysert innenfor en samfunnsøkonomisk kontekst. Sentralt i dette står betraktningen av gebyrbelagte tjenester som private goder, i og med at det må betales for bruken av dem. Øvrige tjenester, som fortsatt skal være gratis, kan defineres som kollektive goder. Dette gjør det mulig å modellere tre ulike typer brukere.

De som utelukkende benytter den gebyrbelagte tjenesten vil bli påført en ulempe, siden de under en forutsetning om fortsatt bruk av tjenesten må betale for den. Ved uendret disponibel inntekt vil det bli mindre igjen til kjøp av øvrige varer og tjenester. Individet vil derfor oppleve ordningen som en reduksjon i den individuelle velferden. Rent teoretisk er det mulig å uttrykke dette som ekvivalent med et inntektstap.

De frigjorte midlene gjør at de som kun bruker de folkebibliotektjenestene som fortsatt er gratis vil nyte godt av et forbedret tilbud av disse tjenestene. For denne gruppen vil ordningen derfor oppfattes som en forbedring av egen velferd, så lenge de ikke etterspør gebyrbelagte tjenester. Årsaken til denne velferdsøkningen kommer av at den første gruppen er påført et velferdstap. Den første gruppens konsum av betalingstjenester gir altså den andre gruppen en gevinst som i teorien er ekvivalent med en inntektsøkning. Innen samfunnsøkonomi er dette forøvrig kjent som positive eksternaliteter.

I en mellomstilling står de som både etterspør både gebyrbelagte og øvrige tjenester. For denne gruppen kan det umiddelbart se ut som om virkningene drar i hver sin retning, siden de blir kompensert for ulempen påført som følge av ordningen gjennom økt tilgang på kollektive goder. Fra samfunnsøkonomisk teori er det imidlertid kjent at brukerbetaling ikke gir en samfunnsøkonomisk optimal tilpasning.

Årsaken ligger blant annet i at etterspørselen da vris bort fra det som reflekterer konsumentenes nyttemaksimerende atferd, fordi de vil måtte ta hensyn til den kostnaden som påløper ved bruk av tjenesten. I tillegg vil alle typer skatter og avgifter normalt medføre utgifter til innkreving. Inntektene fra betalingsordningen må i større eller mindre grad anvendes til å dekke disse utgiftene. Etablering av slike systemer er også en kilde til kostnader som vil veltes over på forbrukerne.

For å kunne si noe om hvilke brukere som blir berørt hvis en betalingsordning innføres, er det gjennomført en statistisk analyse. Datamaterialet til denne stammer fra en undersøkelse i regi av Statistisk sentralbyrå (3). Her finnes det svar på en rekke spørsmål vedrørende intervjuobjektets bruk av folkebibliotektjenester de siste 12 måneder. To av disse er benyttet for å bestemme hvorvidt individet har benyttet seg av muligheten til å skaffe seg en form for skreddersydd informasjon fra biblioteket. Som Tabell 1 viser har langt de fleste ikke brukt slike tjenester.

Tabell 1: Etterspørselen etter skreddersydd informasjon.

Analysen viser videre at de som etterspør informasjonstjenester, slik disse tjenestene er definert ovenfor, også benytter seg av noen av de øvrige tilbudene fra folkebibliotekene. Dette gjelder blant annet lån av lære- eller fagbøker samt bruk av oppslagsbøker og leksika. Dette tyder på at andre muligheter til å innhente informasjon allerede er uttømt. Analysen viser også at personer med lav utdannelse etterspør disse tjenestene i større grad enn de med høy utdannelse.

Variabler av særlig interesse er enkeltpersonens og husholdningens inntekt. Ikke minst med tanke på at dersom brukeren fortsatt skal benytte seg av tjenesten må hun/han nødvendigvis være i stand til å betale for den. En oversikt over de to inntektsmålene er vist i Tabell 2 for de to tidligere nevnte tjenestene.

Tabell 2: Gjennomsnittsinntekt i kroner.

Som Tabell 2 viser er inntektsforskjellene mellom de som etterspør disse tjenestene og de som ikke gjør det til dels betydelig når individets egen inntekt legges til grunn. Det er tydelig at det da er de med lavest inntekt som blir berørt av ordningen. At forskjellene mellom husholdsinntektene er såvidt liten kan muligens forklares med at det er de i husholdningen med lav inntekt som benytter informajonstjenester fra biblioteket. Dette peker mot at dette bl.a. gjelder studenter og skoleelever.

Et ofte oversett faktum i diskusjonen rundt brukerbetaling på informasjonstjenester er at disse tjenestene gjerne blir benyttet av brukerne som kilde til å finne frem til materiale i bibliotekenes samlinger. Fra samfunnsøkonomien kjennes dette som komplementære goder. Det vil si at informasjonstjenestene må være tilgjengelige for at en rekke av de øvrige tjenester skal kunne benyttes. Dersom brukeren ikke er i stand til å betale for å innhente den nødvendige informasjonen i forkant, betyr det at hun/han blir avskåret fra tilgangen til bibliotektjenester som fortsatt er gratis.

Dersom det skal innføres gebyrer for visse folkebibliotektjenester vil spørsmålet om hvordan størrelsen på disse skal fastsettes dukke opp. Uansett beløp vil det være noen som opphører å etterspørre tjenesten. Dette vil utvilsomt ha uheldige fordelingsmessige virkninger, da det er nærliggende å anta at dette vil gjelde de med lavest betalingsvillighet.

Det er mange gode argumenter mot innføring av brukerbetaling på informasjonstjenester fra norske folkebiblioteker. På den annen side må det heller ikke glemmes at årsaken til at temaet settes på dagsordenen er at folkebibliotekenes begrensede budsjetter ikke gjør et fullgodt tilbud mulig. At myndighetene forsøker å plassere ansvaret for dette på brukerne virker lite gjennomtenkt, er en konklusjon som kan trekkes fra denne samfunnsøkonomiske analysen om virkninger av innføring av brukerbetaling i folkebibliotek.

Litteratur

(1) St. meld. nr. 48 (2002-2003): ”Kulturpolitikk frem mot år 2004”.
(2) Knudsen, Pål: ”Etterspørselen etter folkebibliotektjenester. Velferdsvirkninger ved innføring av brukerbetaling på et gratisgode”. Hovedfagsoppgave i samfunnsøkonomi, Universitetet i Oslo, 2004.
(3) Reppen, Heidi Kristin: ”Bruk av folkebibliotek 1998”. Rapporter 98/19, Statistisk sentralbyrå, 1998.